La liberación del corralito en la provincia de San Luis. Una aceptable decisión de cara al federalismo argentino

Autor: Calandrino, Alberto A. - Calandrino, Guillermo A.
Publicado en: LA LEY 2002-D, 1298
SUMARIO: I. Introducción. - II. La organización federal del Estado, en la Constitución Nacional. - III. El decreto 1570/2001 y su validez normativa. - IV. El caso "Smith", y la descalificación legal del decreto 1570/2001. - V. Las razones de San Luis. - VII. Conclusiones.

I. Introducción

Con motivo de la sanción de la ley provincial 5303 del 30/4/2002 (Adla, Bol. 13/2002, p. 90), por parte de la legislatura de la provincia de San Luis, distintas voces se han alzado cuestionando la legalidad de la misma. Sucintamente los reproches giraron en torno a que una provincia no puede legislar allí donde ya legisló la Nación (por aplicación de los arts. 75 inc. 12, Constitución Nacional, esto es códigos de fondos y leyes generales cuya sanción queda a cargo del Congreso federal; y art. 126 de la ley Suprema, que establece los poderes delegados por las provincias al Estado federal), como así también que la legislación provincial en cuestión implica una suerte de alzamiento contra el régimen federal consagrado en el art. 1° de la Constitución Nacional, al invertebrar el orden jerárquico normativo consagrado por el art. 31 de la Constitución Nacional (el que establece la supremacía de la legislación federal por sobre la legislación provincial), toda vez que la legislación provincial en cuestión desconoce los términos de una normativa federal dictada por el Poder Ejecutivo Nacional (el dec. 1570/2001 -Adla, LXII-A, 65-), y en un campo legislativo donde "prima facie", no tenía competencia para legislar.

II. La organización federal del Estado, en la Constitución Nacional

De manera sintética, recordamos que la adopción de la forma federal de estado consagrada en el art. 1° de la Constitución Nacional, motivó las disputas organizativas internas de nuestro territorio, esclarecidas en el campo bélico militar, desde 1810 hasta 1853-1860 con la sanción definitiva de nuestro Texto Fundamental. Esta forma federal de estado presupone la aceptación de la coexistencia de dos regímenes: el federal (del estado federal) que nace por voluntad de las provincias (históricamente preexistentes al mismo), que abdican de su soberanía en pos del nacimiento del mencionado estado federal. La abdicación de la soberanía por parte de las provincias, implica que las mismas se convierten en unidades territoriales autónomas, jurídicamente sometidas al orden jurídico del estado federal. Este concepto es consagrado en el art. 31 de la Constitución Nacional que establece el principio de supremacía constitucional, cuando el mismo sostiene: "...esta constitución, las leyes de la Nación que en su consecuencia se dicten por el Congreso, y los tratados con potencias extranjeras son ley suprema de la Nación, y las autoridades de cada provincia están obligadas a conformarse a ellas, no obstante cualquier disposición en contrario que contengan las leyes o constituciones provinciales, salvo para la provincia de Buenos Aires, los tratados ratificados después del pacto del 11 de noviembre de 1859" (cabe tener presente que este orden jerárquico normativo se vio modificado con la sanción del art. 75 inc. 22 producto de la reforma constitucional del '94, el cual consagró la supremacía constitucional de los 11 Tratados de Derechos Humanos, taxativamente allí enumerados, y la jerarquización supralegal de los tratados en general). A su vez el estado federal nutre su competencia de las facultades cedidas por los entes provinciales (conf. art. 121, Constitución Nacional), reservándose las provincias para sí todo el poder no delegado.

Como es sabido, la relación entre el estado federal y las provincias dan origen a tres tipos de vínculos: 1) de subordinación (por aplicación del art. 31, Constitución Nacional, todo el orden legislativo provincial, desde la propia Constitución provincial hacia abajo, se encuentra jerárquicamente por debajo de la legislación federal (Constitución Nacional, Tratados, Leyes y todo acto de autoridad federal); 2) de participación (la intervención que le cabe a las provincias en orden a la sanción de la legislación federal, a través del Senado, en donde se encuentran los representantes de las mismas); 3) de coordinación (la cual implica que el estado federal y los estados provinciales tratarán de no interferir en el ámbito de las competencias que a cada uno le corresponde).

III. El decreto 1570/01 y su validez normativa

Como claramente enseña Bidart Campos, toda las leyes que dicta el Congreso de la Nación en sentido amplio son federales, porque emanan de un poder federal, sin perjuicio de lo cual, las leyes del Congreso pueden ser divididas en leyes nacionales o de derecho común (las que se sancionan en base a la competencia reglada por el art. 75 inc. 12), las que son aplicadas por la justicia provincial o federal, según que las cosas o las personas recaigan sobre sus respectivas jurisdicciones; y en sentido estricto en leyes federales (que se dictan en razón de las materias, las personas o del lugar (1), cuya aplicación incumbe exclusivamente a la justicia federal.

El decreto 1570/2001 de creación del corralito, (modificado por la ley 25.562 de emergencia pública y reforma del régimen cambiario, y ampliado por la res. 6/2002 y 46/2002 del Ministerio de Economía - Adla, Bol. 3/2002, p. 1; LXII-A, 155; Bol. 9/2002, p. 10-, que estableció el cronograma de vencimientos reprogramados de los depósitos existentes en el sistema bancario bajo el régimen del dec. 1570/2001), nace como un decreto de necesidad urgencia concebido al amparo de las facultades regladas por el art. 99 incs. 1°, 2° y 3° de la Constitución Nacional, el cual constituye una norma de carácter federal porque emana de un poder federal (el ejecutivo). Aquí podría plantearse dos cuestiones, una clásica si el Poder Ejecutivo Nacional pudo haber dictado decretos de necesidad y urgencia siendo que en ese momento no existía la Comisión Bicameral Permanente encargada de brindarle la recepción formal normativa para el caso de que la aceptase como válida (2). El segundo interrogante que se nos plantea, es saber si el poder ejecutivo a través de su accionar materialmente legislativo puede federalizar en sentido estricto materias que en principio escapan a esta categoría (como bien afirma Sagüés no hay cláusula constitucional expresa que establezca que la regulación de la actividad bancaria y de las entidades financieras sea básicamente competencia del Estado Federal (3); sin perjuicio del derecho consuetudinario que asignó esa función al Congreso de la Nación, que sancionara leyes generales, y no federales en sentido estricto (ver en tal sentido la ley 25.562 a la que en ningún artículo se le asigna el carácter de federal, lo que permite su aplicación e interpretación por parte de la justicia provincial). Esta confusión de jurisdicción fue lo que llevó a que en algunos distritos interviniera la justicia provincial (por entender que estaba en tela de juicio legislación nacional), en otros la justicia federal (por entender que se debía demandar al Estado federal que dio origen a la norma impugnada y no a la entidad bancaria que se limitó a aplicar la restricción impuesta normativamente). Esta disquisición (que suscitó mamarrachescas situaciones, como la ocurrida en el ámbito de la legislatura provincial de Buenos Aires, que sancionó una norma provincial vedando a la justicia provincial intervenir en juicios en los que estuviera en discusión la legalidad del dec. 1570/2001 disponiendo su pase a la justicia federal, siendo que competencialmente le corresponde al Congreso Federal establecer los límites de competencia judicial provincial-federal, por aplicación de lo prescripto en el art. 75 inc. 12), fue zanjada con la sanción de la ley 25.587 (Adla, Bol. 10/2002, p. 101) (*) (conocida como antigoteo), la que en su art. 6° federalizó la materia al disponer la competencia exclusiva de la justicia federal en los juicios que se susciten por aplicación de la ley 25.561 (Adla, LXII-A, 44) (**).

IV. El caso "Smith", y la descalificación legal del decreto 1570/2001

En el caso de referencia (Banco de Galicia y Buenos Aires s/solic. interv. urgente en: Smith, Carlos A. con PEN. s/sumarísimo", CS, sent. 01/02/2002) (La Ley, 2002-A, 770; Supl. Especial, 2002/04/02, p. 39; DJ, 2002/02/13, p. 297), nuestro Alto Tribunal, juzgó de inconstitucional al dec. 1570/2001, al considerarlo irrazonable, toda vez que si bien se reconoce la situación de emergencia que habilitaría el dictado de medidas de excepción la proporción medio-fin se ve vulnerada por las medidas adoptadas, toda vez que las mismas no pueden alterar o desvirtuar la significación económica de los derechos de los particulares, juzgando que las restricciones contenidas en el decreto en cuestión vulneran los arts. 17 y 18 de la Constitución Nacional (consid. 10), en tanto desconoce el derecho de las personas a disponer libremente y en su totalidad de su patrimonio. Así también afirma que la afectación a libre disposición de los fondos invertidos por la norma en cuestión afecta la intangibilidad del patrimonio y obsta al propósito de afianzar la justicia (consid. 11). Rememorando el precedente Carman de Canton, reafirma la negativa a que el Estado prescinda por completo de las relaciones jurídicas concertadas bajo el amparo de la legislación anterior, especialmente cuando las nuevas normas causan perjuicios patrimoniales que no encuentran un justo paliativo (consid. 12), y que "...ni el legislador, ni el juez podrían en virtud de una ley nueva o de su interpretación, arrebatar o alterar un derecho patrimonial adquirido al amparo de la legislación anterior, ya que, el principio de no retroactividad deja de ser una norma infranconstitucional para confundirse con la garantía de la inviolabilidad de la propiedad reconocida por la Ley Suprema (consid. 13). Nuestro Alto Tribunal finaliza su razonamiento en el consid. 15, al sostener que "...la restricción imperante en relación con los depósitos bancarios adolece de irrazonabilidad toda vez que no se advierte la proporcionalidad entre el medio elegido y el fin propuesto con su implementación para conjurar la crisis ya que no significa una simple limitación a la propiedad sino que agregada al resto de las medidas adoptadas coadyuva a su privación y aniquilamiento".

V. Las razones de San Luis

Rápida de reflejos, la legislatura provincial de San Luis formalizó legalmente a nivel provincial la doctrina emanada del caso "Smith". La ley provincial en cuestión intima a las entidades financieras autorizadas a operar en el ámbito de la provincia, a reintegrar los depósitos de propiedad del Estado Provincial, Municipios y demás personas físicas y jurídicas, existentes en el sistema financiero y afectados por el dec. 1570/2001, de inmediato y en la misma moneda originalmente pactada (art. 2° de la ley). Asimismo se autoriza a que las partes afectadas por la norma en cuestión, acuerden con las entidades financieras que operan en la provincia la forma de devolución de los mismos, garantizando este acuerdo con los activos bancarios existentes en la provincia, como con los bienes y derechos pertenecientes a su casa matriz, ya sea nacional o extranjera (art. 3°). Para el caso de que no se cumpliese con la norma en cuestión, sin perjuicio de las acciones legales habilitadas para los afectados, se sanciona a las entidades financieras con la revocación de la autorización para funcionar en la provincia, sin perjuicio de las multas y sanciones que reglamentariamente a posterior si fijen (art. 4°).

¿Se encuentra San Luis competencialmente habilitada para la sanción de esta norma?. Conforme el art. 126 de la Constitución Nacional las provincias no pueden legislar allí donde legisló el legislador nacional. Aun superando la cuestión formal de si el dec. 1570/2001 es válido (por que no existía al momento de su sanción, una comisión bicameral de seguimiento que lo receptara legislativamente en el sentido de lo establecido por el art. 99 inc. 3° de la Constitución Nacional, ver en este sentido lo manifestado por nuestra Corte en el caso Smith, en el cual se menciona que la ley 25.561 convalidó tácitamente -y no expresamente-, la norma en cuestión), el dec. 1570/2001 fue declarado inconstitucional por el Alto Tribunal (a posterior de la sanción de la ley 25.561). ¿Qué implica esto?. Si bien en nuestra organización del control de constitucionalidad (jurisdiccional difuso), el efecto de la declaración de inconstitucionalidad es "inter partes", la teoría nos enseña que el Congreso Federal debe prestar atención a la descalificación legal de los textos a fin de evitar la repetición de juicios (con el costo que para el Estado eso significa) con el mismo resultado, máxime cuando la descalificación legal proviene del Alto Tribunal que a modo de casación fija su postura hacia abajo. En esta inteligencia, es deber del Congreso Nacional rectificar normas tachadas de inconstitucional por la Justicia. Ahora bien, conforme el art. 126, las provincias no pueden legislar allí donde ya lo hizo el Congreso Nacional, pero si la norma legislada por el Congreso Nacional fue descalificada legalmente por la Corte Suprema de Justicia de la Nación, y el Poder Legislativo no enmienda a la misma, no renace acaso la facultad legislativa provincial hasta tanto el Congreso Federal decida volver a legislar sobre la materia descalificada por otro poder federal (la Corte Suprema) encargado de mantener el principio de supremacía constitucional consagrado en el art. 31 de la Constitución Nacional a través del control de constitucionalidad. Recordemos que las sentencias de la Corte Suprema de la Nación, también revista el carácter de actos federales a los que las provincias deben sumisión (tal el espíritu del art. 14, ley 48 -Adla, 1852-1880, 364-). Al fin y al cabo San Luis presta su conformidad al acto federal válido (el fallo de la Corte) y no al que fue descalificado (el dec. 1570/01). El propio Bidart Campos nos enseña que así como hay competencias excepcionales del estado federal, que en principio son provinciales, pero que con determinados recaudos pasan a la órbita federal, mencionado el establecimiento de impuestos directos por el Congreso, cuando la defensa y seguridad común así lo exigieren), también existen competencias excepcionales de las provincias en iguales condiciones, por ejemplo cuando el congreso no dictare los Códigos de fondo (4). El mencionado autor interpretando el actual art. 121, sostiene que mientras el Congreso no dicte los Códigos de fondo, las provincias pueden legislar en materia de derecho común. Inclusive sostiene que cuando el Congreso Federal, lejos de dictar un código, dicta leyes dispersas sobre la materia, las provincias pueden legislar localmente las instituciones reguladas por esas leyes del Congreso. El único caso que el autor excluye la posibilidad de la legislación provincial, es si la misma presupone normar en materia de leyes federales en sentido estricto (en razón personas, o de la materia), circunstancia que no sucede en materia de actividad de las entidades financieras, reguladas por leyes nacionales y no federales en sentido estricto (tal es así, que las entidades financieras, necesitan la autorización de la legislatura provincial para radicarse y actuar en las mismas).

Extremando el ejemplo, suponiendo el caso de que las entidades financieras actuantes en la provincia de San Luis cuestionaran la legalidad de la ley provincial en cuestión, nuestro Alto Tribunal debería enfrentar una norma provincial atacada de ilegal seguramente por haber sido sancionada a posteriori de una actividad federal (el dec. 1570/2001) que curiosamente para el Alto Tribunal no existe por que ya la declaró inconstitucional (en el caso Smith). Qué haría primar nuestro Alto Tribunal, ¿la verdad jurídica formal, o la verdad jurídica material? La jurisprudencia de nuestra Corte Suprema siempre se ha inclinado por esta última.

VII. Conclusiones

Habitualmente se afirma que las fuentes formales del derecho (aquellas que tienen un cause normativo), se inspiran en los hechos sociales que las fuentes materiales recogen y forman (la doctrina, la costumbre, la jurisprudencia). La fuente formal (la ley provincial 5303) sancionada por la Legislatura Provincial de San Luis (en base a la doctrina emanada de un fallo del Alto Tribunal), tiene su origen en la defensa de los intereses provinciales, y lejos de atacar el federalismo lo refuerza. Ello así, puesto que no consideramos que la misma invite al caos o a la disgregación nacional, sino que por el contrario apuesta a consagrar en algún lugar de la República orden, un orden a nivel interprovincial, en base a una norma jurídica que priorizando el derecho de propiedad (el mismo que fuera salvaguardo por la Corte), fija un piso a partir del cual invita al entendimiento entre las partes afectadas (y no a su enfrentamiento o aniquilación mutua). Lejos de la censura, debe suscitar ejemplo, ejemplo del interés que constitucionalmente se debe priorizar. Orden normativo, seguridad jurídica que garantice el derecho de propiedad es lo que falta en nuestro estado federal (seriamente afectado desde el momento en que el Congreso Federal, autorizó la delegación normativa en superministros iluminados necesitados de la suma del poder público para arrebatar derechos adquiridos a los ciudadanos, a través de salvajes descuentos salariales, y continuando con la sanción de leyes que benefician intereses corporativos en contra del bienestar común general). Es acaso malo que desde adentro se apueste por la Constitución Nacional. ¿Dónde estuvo el sello del estado federal cuando las provincias violentaron la prohibición del art. 126 de acuñar moneda, o emitir billetes, burdamente fraguada con la irresponsable emisión de bonos?

Si algo demostró la actual crisis economía argentina, es que definitivamente el derecho (entiéndase la Constitución), precede a la economía, pues nadie invierte en un país en donde las reglas de juego se cambian de acuerdo al poder económico que logra imponerlas. La vulneración del orden jurídico por el capricho del interés económico de turno, termina devastándolo todo. Basta con observar el lastimoso papel de nuestro Congreso Federal, discutiendo la modificación y derogación de normas que sus actuales integrantes sancionaron, en pos del beneficio local de unos pocos y que ahora debe reformar bajo la amarga tutela un celador financiero externo que le indica cuál es el camino jurídico a seguir, a fin de salvaguardar el respeto de la soberanía jurídica constitucionalmente consagrada.

Especial para La Ley. Derechos reservados (ley 11.723)

(1) Confr. BIDART CAMPOS, Germán, "Tratado Elemental de Derecho Constitucional", t. 1, p. 212, Ed. Ediar, Buenos Aires, 1995.
(2) Nuestro Alto Tribunal tuvo ocasión de pronunciarse en la causa "Rodríguez, Jorge - Jefe de Gabinete de Ministros de la Nación s/plantea cuestión de competencia", en donde sostuvo que "...el control en sede parlamentaria previsto por el art. 99 inc. 3°, cuarto párrafo de la Constitución Nacional no se encuentra subordinado en su operatividad a la sanción de la ley 'especial' contemplada en la última parte del precepto, ni a la creación de la 'Comisión Bicameral Permanente', ya que de lo contrario la mera omisión legislativa importaría privar 'sine die' al titular del Poder Ejecutivo Nacional de la facultad conferida por el constituyente" (CS, sent. del 17/12/97, Fallos 320:2851). A su vez la ley 25.561 (Adla, LXII-A, 44) (*)en su art. 18 crea la Comisión Bicameral de Seguimiento, componiéndola de doce integrantes (seis diputados, seis senadores), aunque al día del presente trabajo no se conoce si ha integrado la misma.
(3) Conf. Sagüés, Néstor en declaraciones publicadas por el Diario La Nación de fecha 3/5/02, p. 8.
(*) El texto de la ley y los antecedentes parlamentarios que le dieron origen han sido objeto de publicación

en nuestra revista "Antecedentes Parlamentarios", rev. núm. 4, mayo de 2002.

(**) El texto de la ley y los antecedentes parlamentarios que le dieron origen han sido objeto de publicación

en nuestra revista "Antecedentes Parlamentarios", 2002-A, 219.

(4) Confr. BIDART CAMPOS, Germán, ob. cit, t. II, p. 226.